Résultats du sommet climatique de Paris (COP21)

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Le samedi 12 décembre 2015 restera inscrit dans les annales de la politique climatique internationale comme un tournant historique : 4 ans après le mandat de Durban et 6 ans après le sommet climatique de Copenhague (2009), quelque 195 pays ont conclu à Paris un accord mondial ambitieux, contraignant et équitable sur le climat.

Cet "Accord de Paris" peut assurément être considéré comme ambitieux et il jette des bases solides pour la politique nationale et internationale pour les décennies à venir.  Ses objectifs sont en effet les suivants :

  • contenir l'élévation de température largement sous les 2°C (par rapport à l'ère préindustrielle) et même viser à limiter cette élévation de température à 1,5°C ;
  • augmenter la capacité des pays à s'adapter au réchauffement climatique (adaptation) et renforcer la résilience aux changements climatiques ;
  • assurer la transition vers une société bas carbone ;
  • mettre le financement climatique en adéquation avec la transition bas carbone et le renforcement de lma résilience au réchauffement climatique.

Un point important pour la mise en œuvre de l'Accord est qu'il repose sur une application actualisée des principes d'équité (Equity) et de "responsabilités communes mais différenciées et capacités respectives" (Common but Differentiated Responsibilities and Respective Capabilities).  

Alors qu'il est reconnu que les pays développés continueront à fournir les plus gros efforts, la dualité rigide entre ces pays développés (qui jusqu'ici étaient les seuls à avoir l'obligation de réduire leurs émissions) et les pays en développement et émergents (qui jusqu'ici n'avaient aucune obligation de ce genre) est remplacée dans une large mesure par des dispositions communes aux deux groupes et/ou une différenciation accrue au sein du vaste groupe des pays en développement et émergents.

L'un des éléments ayant permis de dépasser l'ancienne "dualité" – reflétée encore dans le Protocole de Kyoto – a été le glissement d'un régime "top-down" d'objectifs de réduction imposés vers un système où chaque pays doit fixer des objectifs à sa mesure dans une démarche "bottom-up".

 

Pour respecter les objectifs de température de l'Accord, les Parties devront s'efforcer d'atteindre au plus vite un "pic" des émissions mondiales. Les émissions devront ensuite diminuer (très) rapidement, conformément aux meilleurs acquis scientifiques disponibles (une référence explicite aux analyses du Groupe intergouvernemental d’experts sur l’évolution du climat (GIEC) afin de parvenir au cours de la seconde moitié du siècle à un équilibre entre les émissions et l'absorption par les puits de carbone (sinks).

L'objectif mondial de réduction des émissions n'a donc finalement pas été chiffré dans l'Accord, certes, mais la référence à un fondement scientifique des réductions d'émissions nécessaires offre une très bonne base pour des actions futures.  La limitation de l'élévation de température à maximum 2°C au-delà du niveau préindustriel implique en effet, selon le GIEC, que les émissions mondiales devront diminuer de moitié d'ici 2050 (par rapport à 1990) et que dans la seconde moitié du siècle, le monde devra évoluer vers zéro émission.  Le GIEC devra en outre examiner d'ici 2018 de quelle manière il est possible de limiter le réchauffement à 1,5°C.

 

Un autre point important est que l'Accord est devenu contraignant : chaque Partie a l'obligation de préparer, de communiquer et de respecter des contributions déterminées au niveau national (Nationally Determined Contributions - NDCs) et de s'efforcer de prendre des mesures à l'échelle nationale en vue d'atteindre les objectifs qui y sont fixés.

Ce caractère contraignant ou non des contributions nationales risquait au départ de constituer un écueil important pour les USA, attendu que le Président Obama craignait que ce point ne rende impossible l'approbation de l'accord par les États-Unis.  Pour l'UE et de nombreux autres pays, la priorité était précisément de rendre la mise en œuvre des objectifs et plans d'action nationaux aussi contraignante que possible.  La solution pour éviter le blocage imminent a été que l'Accord – dont les objectifs de réduction eux-mêmes ne font pas partie – impose l'obligation internationale de se fixer de tels objectifs et oblige les pays à mener une politique en vue d'atteindre ces objectifs.

Les objectifs et plans climatiques individuels soumis par 188 pays avant et pendant la COP21 ne permettent pas encore d'atteindre l'objectif des 2°C. C'est pourquoi l'Accord prévoit un cycle d'évaluation quinquennal, dans le cadre duquel chaque pays est tenu de communiquer chaque fois une nouvelle contribution nationale, toujours plus stricte. L'objectif est également que ces contributions évoluent à terme pour tous les pays vers les plafonds d'émissions nationaux absolus auxquels les pays industrialisés sont déjà soumis actuellement.

Ce "cycle d'ambition" individuel reposera notamment sur un “global stocktake” (inventaire global) qui tous les 5 ans devra évaluer les progrès enregistrés dans la mise en œuvre de l'Accord et dans la réalisation des objectifs à long terme.   Ce cycle débutera dès 2018 par un "dialogue facilitateur", encore avant l'entrée en vigueur officielle de l'Accord.

Toutes les Parties devront aussi s'efforcer de formuler des stratégies nationales à long terme (mid-century, long-term low greenhouse gas emission development strategies), au plus tard d'ici 2020. Ces stratégies seront publiées par le secrétariat de la CCNUCC.

 

L'Accord de Paris a été – à juste titre – unanimement qualifié d'historique.  Cela est évidemment dû au fait que la communauté internationale, après "l'échec" du sommet de Copenhague en 2009 est – enfin – parvenue à dégager un compromis entre les aspirations, les exigences et les intérêts fort divergents de quelque 195 pays[1]. Le talent diplomatique de la présidence française de la COP21 et son ouverture aux intérêts de tous les pays y ont largement contribué.

L'Accord est en outre assurément historique parce que pour la première fois en 25 ans d'histoire de la politique climatique internationale, un texte d'accord "universel" qui dépasse pour une grande part l'ancienne dualité entre pays développés et pays en développement a été adopté.  L'Accord crée de ce fait un cadre politique qui tient compte de l'évolution économique et de l'augmentation des émissions qui y est liée, une dimension qui n'était pas prise en compte précédemment par le cadre politique international.

Le fait que l'Accord soit légalement contraignant en droit international augmente le poids politique dans une large mesure. Le prix payé pour cela est qu'il a fallu renoncer à la formule "classique" où les efforts des pays individuels sont négociés et inscrits dans l'accord lui-même, comme c'était encore le cas par exemple dans le Protocole de Kyoto. Les "contributions déterminées au niveau national" de chacun des pays participants devront toutefois être revues à la hausse tous les 5 ans.

Dans une perspective d'avenir, le constat qui importe avant tout est que l'Accord pose les balises d'une transformation en profondeur de notre économie. L'Accord oblige désormais légalement tous les pays à maintenir l'élévation de température largement sous les 2°C et même de s'efforcer d'empêcher la température de dépasser 1,5°C par rapport au niveau préindustriel.  

En combinaison avec l'obligation d'atteindre au plus vite un pic mondial d'émissions puis de les réduire rapidement, en fonction des acquis de la science, ceci implique que la mutation vers une économie bas carbone, où les émissions devront diminuer de moitié à l'horizon 2050 pour évoluer vers la neutralité climatique totale au cours de la seconde moitié du siècle, peut et doit désormais être engagée de façon définitive.

Le cycle d'ambition à la hausse, sur la base de l'analyse périodique de l'écart par rapport à une trajectoire sous les 2°C ou 1,5°C, et l'appel explicite à toutes les Parties d'élaborer des stratégies à long terme d'ici 2020 au plus tard, ancrent également ces objectifs collectifs dans la pratique politique.

Et le fait que l'Accord impose maintenant des obligations également à nos principaux partenaires commerciaux signifie que l’on se rapproche d’un level playing field (pied d’égalité) pour prendre des mesures fortes en faveur du climat, sans que cela ne risque d’entraîner un handicap concurrentiel international.

Pour les pays de l'Union européenne, les objectifs à long terme impliquent la nécessité de réduire conjointement leurs émissions de gaz à effet de serre de 80 à 95% d'ici 2050 par rapport à 1990, un objectif qui était déjà repris pour notre pays dans la vision à long terme pour le développement durable adoptée par le gouvernement fédéral au cours de la législature précédente.

On savait déjà que ces objectifs sont réalisables et financièrement tenables et qu'ils peuvent s'avérer profitables pour l'économie belge.  Il est également de plus en plus manifeste qu'il existe en Belgique une large assise sociétale pour une telle mutation. De nombreux secteurs d'activité développent des visions à long terme, le Groupe des Travailleurs de l'Organisation internationale du Travail soutient une transition équitable et beaucoup d'autorités locales ont élaboré des plans climat.

Avec l'Accord de Paris, la transition vers la neutralité climatique dans le futur est engagée de façon irréversible.  Il faut maintenant organiser le dialogue avec toutes les composantes de la société civile et développer une vision commune pour transposer le défi de Paris en une réalité nouvelle.

Comme le président français François Hollande l'a déclaré à l'issue de la COP21 dans son appel au monde:

"Il est rare d'avoir dans une vie l'occasion de changer le monde [...]
Saisissez-la pour que vive la planète, vive l'Humanité et vive la vie."



[1] 196 si l'on ajoute l'UE dans son ensemble et 197 avec la Palestine, qui jusque-là disposait d'un statut d'observateur, mais qui a annoncé à Paris son adhésion à la Convention des Nations Unies sur le Climat.

 

Thèmes abordés

La déforestation demeurant l'une des principales causes du changement climatique, un point important est que l'Accord encourage les Parties à combattre la déforestation et prévoit un système de soutien financier aux pays en développement, basé sur les résultats atteints (REDD+).  L'Accord rencontre ainsi la principale exigence d'une vaste coalition de pays à forêts tropicales humides.

 

L'Accord prévoit aussi la mise en place de mécanismes de marché. Le cadre réglementaire pour le marché mondial du carbone – qui existait déjà avec les mécanismes existants de Kyoto comme le Clean Development Mechanism (mécanisme de développement propre) – est ainsi perpétué.  

Les modalités et procédures pour la régulation future du marché du carbone doivent encore être précisées, mais divers principes et objectifs importants sont d'ores et déjà définis légalement : une comptabilité claire, l'absence de double comptabilisation des crédits, la transparence (également dans les procédures) et la recherche d'un développement durable. 

Une partie des revenus de cet échange de droits d'émission sera d'ailleurs affectée aux pays les plus vulnérables, afin de les aider à financer l'adaptation au changement climatique.

 

Pour les pays en développement, surtout, qui en raison de leur situation géographique et de leur capacité réduite sont en effet les plus sensibles aux conséquences du réchauffement climatique, il importait que l'Accord attache une attention suffisante à l'adaptation aux effets du changement climatique.  

C'est pourquoi l'adaptation se voit assigner un objectif spécifique : renforcer la capacité de résistance au changement climatique et diminuer la vulnérabilité. L'Accord renforce la coopération internationale sur ce plan et les pays devront planifier et réaliser des mesures d'adaptation.

Des rapports sur des actions nationales devront être fournis, qui seront publiés par le biais d'un registre public.  Le "global stocktake" également évaluera la progression dans le domaine de l'adaptation.

 

Le texte de l'accord comprend un article distinct pour les "Loss and Damage" (pertes et préjudices - comment gérer les dommages inévitables provoqués par les changements climatiques), une priorité majeure pour les pays les moins avancés et les petits états insulaires.

 L'Accord entend renforcer la coopération entre pays en matière d'alerte précoce ("early warning"), de planification d'urgence et de préparation aux situations d'urgence, d'assurance contre les risques climatiques, etc. mais il ne pourra pas servir de base pour l'imputation de responsabilités ou la compensation financière du préjudice subi.  

Les pays industrialisés, qui sont historiquement les plus gros producteurs d'émissions, craignaient en effet que ceci puisse donner lieu à des demandes d'indemnisation astronomiques.

 

Sur le plan du financement climatique international – depuis longtemps un sujet brûlant dans les négociations climatiques –, les pays industrialisés se sont vu imposer l'obligation de fournir tous les deux ans des informations quantitatives et qualitatives sur leur financement international.

Les autres pays qui assurent un financement climatique sont encouragés à faire de même, sur une base volontaire. Ces informations seront incluses dans le "global stocktake". L'équilibre entre atténuation et adaptation et les besoins des pays les plus vulnérables restent des éléments centraux de l'aide climatique internationale. L'objectif convenu à Copenhague (2009) et formalisé à Cancún (2010) de mobiliser annuellement, à l'horizon 2020, 100 milliards de dollars US pour le financement climatique depuis diverses sources (publiques et privées) est reconnu comme financement minimal après 2020 (même si ce n'est pas dans l'Accord lui-même, mais dans la résolution qui l'accompagne) et sera revu avant 2025.

 

Mesurer, c'est savoir et il est donc d'une importance capitale que l'Accord prévoie le renforcement du système d'établissement de rapports et de vérification, sur la base du régime existant dans le cadre de la Convention sur le Climat.  Le système renforcé sera applicable à tous les pays, et concernera à la fois l'atténuation, l'adaptation, les mesures financières et les autres mesures d'aide.  

Tous les pays devront présenter :

  • un inventaire des émissions;
  • des informations permettant d'enregistrer leur progression sur la voie de leur contribution nationale;
  • des informations sur l'impact du changement climatique et leurs efforts pour s'y adapter.  

Les pays qui fournissent une aide climatique internationale à des pays en développement devront faire rapport à ce sujet, tandis que ces derniers devront faire rapport sur leurs besoins et sur l'aide reçue.

Pour les pays en développement qui en ont besoin, la flexibilité nécessaire est assurée, en tenant compte de leurs capacités (réduites).

Les données rapportées en matière d'atténuation et de financement seront soumises à un audit technique par des experts internationaux, pour ensuite être examinées par la communauté internationale.  Les modalités concrètes de ces dispositions en matière de transparence seront définies d'ici 2018.

Afin de permettre le suivi du respect de l'Accord, un mécanisme facilitant la mise en œuvre et favorisant l'observance sera mis sur pied. Les modalités de ce mécanisme seront précisées.

 

Pour le maintien du renforcement de la coopération en matière de développement technologique et de transfert de technologies, l'Accord s'inspire du mécanisme "Technologie" existant mis sur pied par la COP de Cancún et qui est maintenant ancré dans l'Accord.

L'accélération de l'innovation technologique et l'accès aux technologies sont explicitement ajoutés aux objectifs de ce mécanisme et bénéficieront d'un soutien financier par le Green Climate Fund et/ou la Global Environment Facility.

 

Le renforcement des capacités, notamment celles des pays en développement les plus pauvres et les plus vulnérables, obtient également une place distincte dans l'Accord.  Cet aspect reçoit un ancrage institutionnel par la création par la COP d'un Paris Committee on Capacity Building. 

Après des années de piétinement des négociations sur ce thème crucial, le développement des capacités dans les pays en développement a donc enfin obtenu une base institutionnelle solide dans le régime climatique international.

Enseignement, formation, participation du public et accès à l'information complètent cette assiette.

 

L'Accord reconnaît en outre (dans son préambule) l'importance d'un certain nombre de principes transversaux et droits fondamentaux, tels que notamment:

  • la "priorité fondamentale" à accorder à la sécurité alimentaire et à la lutte contre la faim;
  • les "impératifs" d'une transition juste pour la population active et de la création d'emplois de qualité;
  • l'obligation de respecter les droits de l'homme, le droit à la santé, les droits des peuples autochtones, des communautés locales, des migrants, des enfants, des personnes handicapées et des groupes fragilisés, le droit au développement, l'égalité des sexes, l'autonomisation des femmes et l'équité entre les générations.

 

Le transport international par bateau ou par avion n'a pas explicitement été repris dans l'Accord, mais cela ne signifie pas que les émissions croissantes en provenance de la navigation aérienne et maritime internationale échapperont à l'obligation de diminuer elles aussi. 

Ainsi, l'Accord mentionne notamment que les pays s'efforceront d'inclure toutes les sources d'émissions dans leurs NDCs et le secrétaire général de l'Organisation maritime internationale (IMO) a déjà reconnu que l'Accord de Paris implique un défi pour le secteur de la navigation internationale.

 

Le renforcement de l'action avant 2020 (connue sous le nom de Workstream 2) – un élément important de l'ensemble des négociations – voit son cadre élargi en ce sens qu'outre la réduction des émissions, l'adaptation y occupe désormais une place et qu'il porte également sur les moyens destinés à la mise en œuvre et à la réalisation de l'objectif de financement de 100 milliards US$.

 

 

Le texte complet de l'Accord de Paris (pdf): FR / NL / EN

Le miracle de Paris, un rapport du SPF Affaires étrangères, Commerce extérieur et Coopération au Développement

Qui siégeait à la table des négociations ?

Quels étaient les défis pour cette conference ?

Pour plus d'informations sur la COP21: la 'newsroom' officielle de la CCNUCC 

 

ULB-insideparis-50px.jpg La COP.21 vue de l’intérieur par les étudiants de l'ULB et de la VUB VUB-weareparis-50px.jpg