COP25 : Un résultat décevant

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Le sommet climatique annuel (COP) s’est achevé le 15 décembre 2019 à Madrid sur un résultat en deçà des attentes. Si quelques progrès ont pu être enregistrés sur certains sujets, c’est l’insatisfaction qui dominait après la clôture de la COP25, notamment sur deux sujets : l’échec des négociations sur l’encadrement du marché de carbone (dernier élément de l’Accord de Paris dont la mise en œuvre n’est toujours pas possible) et le succès très relatif de l’objectif fixé, celui de donner un message politique fort sur le niveau d’ambition. En effet, pour atteindre les objectifs de l’Accord de Paris, les Parties à l’Accord devront augmenter le niveau d’ambition de leurs plans nationaux, lors de l’actualisation prévue en 2020.

Comme souvent lors des COP, de difficiles compromis ont été âprement négociés entre des Parties aux positions et aux intérêts souvent très éloignés. Après deux semaines de négociations intenses, et près de 40 heures de prolongation sur l’horaire prévu, la COP25 a bien abouti à quelques avancées dans certaines thématiques, telles que les "pertes et préjudices", l’égalité des sexes, les droits de l’homme et la prise en compte des interactions entre climat, terres et océans. Mais, elle n’a pas produit les résultats attendus sur la question des modalités de mise en œuvre des mécanismes de marché (article 6 de l’Accord de Paris), sur l’urgence climatique et sur le renforcement du niveau d’ambition des Parties nécessaire pour atteindre les objectifs de l’Accord de Paris.

"Chile Madrid Time for Action"

La décision coupole de la COP, intitulée "Chile Madrid Time for Action", prend la forme d’une déclaration politique, qui reprend une série de messages importants adressés à l’ensemble des Parties. 

Bien que ce document souligne le rôle essentiel de la science dans le processus de décision, l'urgence du changement climatique et la nécessité pour les Parties de faire le maximum pour que leurs Contributions déterminées au niveau national (CDN) soient révisées avec un niveau d'ambition élevé, il ne constitue pas le signal fort auquel elles ont souhaité parvenir. La COP25 réitère l'engagement pris à Paris en 2015 que, d'ici 2020, les Parties devront soumettre des CDN actualisées, en progrès par rapport aux plans et objectifs actuels et présentant la plus grande ambition possible.

Ce message est maintenu et est quelque peu renforcé par l'appel pressant supplémentaire lancé aux Parties pour qu'elles tiennent compte, lors de l’actualisation de leurs plans et objectifs (CDN), de l'écart entre les effets attendus de la politique actuelle et les trajectoires d’émission nécessaires pour maintenir la hausse de température bien en dessous de 2 °C et même la limiter à 1,5 °C.

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Ce schéma illustre l’écart entre la politique nationale des Parties à l’Accord de Paris (trajectoires d’émission en rouge et en vert)
et les trajectoires d’émission en accord avec les objectifs de température de l’Accord à l’horizon 2030 (en bleu et en mauve).
Source : "Emissions Gap Report 2019" du PNUE.


Un premier bilan pourra être établi lors de la COP26, en novembre 2020 à Glasgow au Royaume-Uni. Il indiquera si oui ou non le monde est engagé vers une action climatique plus ambitieuse, qui permettra d’atteindre les objectifs à long terme fixés dans l’Accord de Paris. 

L’Union européenne est résolument engagée dans cette voie, à travers le "Pacte vert pour l’Europe" (European Green Deal) de la Commission européenne et par l’accord intervenu au Conseil européen sur l’objectif de neutralité climatique en 2050.

Le "Chile Madrid Time for Action" inclut également les engagements des pays développés en matière de financement international de la lutte contre le changement climatique et la nécessité d'une transition socialement juste. Il souligne également l'importance de l'océan en tant que partie intégrante du système climatique et prévoit l'organisation d'un dialogue sur l'océan et le climat en juin 2020. Parallèlement, un dialogue sur le lien entre terres et adaptation au changement climatique sera également organisé.

Marché du carbone (article 6)

Depuis la COP21, les pays sont largement divisés sur l’article 6, qui doit définir les règles du futur marché international du carbone. Ce marché permet aux pays qui dépassent leur objectif d’échanger des unités (des tonnes de carbone) avec ceux qui ne l’atteignent pas.

À Madrid, malgré de longues journées de négociation et l’implication des ministres, aucun accord n’a pu être dégagé. Les raisons sont à la fois politiques et techniques, car le dossier est complexe. Citons notamment deux points sur lesquels les négociations ont achoppé :

  1. Les pays en développement demandent qu’un pourcentage des unités échangées servent à financer leurs frais d’adaptation au changement climatique. Les pays développés sont prêts à accepter une contribution volontaire aux frais d’adaptation, mais refusent un prélèvement obligatoire et automatique des unités. 
  2. Le Brésil, l’Inde et la Chine, qui détiennent encore d’importantes quantités d’unités générées pendant le Protocole de Kyoto (avant 2020), voudraient qu’elles puissent être utilisées avec l’Accord de Paris. Ce principe, qui réduirait l’ambition future déjà insuffisante, est rejeté par une majorité de pays développés, mais aussi par certains pays en développement. En effet, les pays africains, insulaires et latino-américains n’ont pas eu l’occasion de profiter du marché en place avant 2020 (qui a surtout profité à l’Inde, à la Chine et au Brésil). Ils souhaitent donc pouvoir profiter du marché post-2020, ce qui ne sera pas possible s’il est déjà inondé par des unités "anciennes".

La présidence chilienne a publié des textes contenant encore de nombreuses options jusqu’au dernier jour. Ce n’est qu’à l’aube du dimanche 15 décembre qu’elle a enfin publié un texte abouti et relativement ambitieux. Mais, arrivé très (trop) tard, il a été refusé par de nombreux pays en développement, notamment pour les raisons évoquées précédemment. Les négociations continueront donc en 2020, sur base de ces derniers textes.

Signalons enfin que, pendant la dernière nuit de négociation, le Costa Rica a publié une liste de "principes" qui devraient encadrer un marché du carbone vertueux. Une trentaine de pays se sont ralliés à ces principes, dont la Belgique et de nombreux pays européens. Ils espèrent que ces principes guideront les négociations de 2020 et aboutiront à un accord ambitieux à Glasgow.

Pertes et préjudices

Au cours de cette COP, le deuxième examen du "Mécanisme international de Varsovie pour les pertes et préjudices" (MIV) a eu lieu. Le MIV a été fondé en 2013 lors de la COP19 à Varsovie et s'est vu confier 3 fonctions :

  1. approfondir et diffuser la connaissance et la compréhension des mesures ;
  2. améliorer la coordination et la coopération avec les acteurs et organisations concernés ;
  3. renforcer l'action et le soutien (entre autres financier).

Lors de la COP25, les pays en développement (avec les pays les plus vulnérables en tête : LCD et SIDS) ont indiqué qu'à leur avis, le MIV ne fait pas assez pour renforcer les actions concrètes et leur financement.

Enfin, un appel général à un soutien supplémentaire a été lancé et le MIV a été invité à apporter sa contribution au Comité permanent des finances lors de la formulation des lignes directrices pour le Fonds vert pour le climat et Fonds pour l'environnement mondial.

En outre, un groupe d'experts pour l'action et le soutien sera créé avant la fin de 2020, ainsi que le "réseau de Santiago", qui rassemblera tous les acteurs concernés pour fournir une assistance technique aux pays en développement vulnérables.

La question de la responsabilité et de l'indemnisation des pertes et préjudices, point d'achoppement historique des négociations, est également réapparue lors de la COP25. Le MIV est assujetti à l'Accord de Paris depuis la COP21 et les pertes et préjudices ont également reçu leur propre article dans cet Accord. Toutefois, il a également été précisé à la COP21 que l’Accord ne pouvait constituer une base juridique pour la responsabilité ou les demandes de dommages-intérêts. Lors de la COP25, les pays les plus vulnérables ont donc tenté de ramener le MIV sous l'autorité de la COP (organe de la Convention-cadre des Nations unies). Les conséquences possibles en matière d'accès au financement (fonds), de responsabilité et d'indemnisation ont fait qu'aucune décision définitive n'a été prise quant à l'organe décisionnel (la COP en vertu de la Convention-cadre des Nations unies ou les Réunions des Parties à l'Accord de Paris, CMA ou Conference of the Parties serving as the meeting of the Parties to the Paris Agreement en anglais) ayant l'autorité ultime sur le MIV. Cette discussion a été reportée à l'année 2020.

Action pré-2020 et périmètre du 2e examen périodique (periodic review)

À la demande d'un certain nombre de pays en développement, il a été décidé à la COP23 de 2017 d'organiser un "bilan pré-2020" à la COP24, puis à la COP25. Ces bilans ont été établis, mais n'ont manifestement pas répondu aux attentes d'un groupe de pays en développement qui, au cours de la première semaine de la COP, a déposé une "proposition" portant sur un "projet de décision sur la mise en œuvre et l'ambition pre-2020". Ce projet propose le lancement d’un plan de travail biennal sur la "situation d’avant 2020", qui permettra de suivre la mise en œuvre des engagements des pays développés, ce qui n’était pas acceptable pour ces derniers.

Dans le même temps, les négociations ont porté sur le périmètre du 2e examen périodique de l’objectif à long terme et sur les progrès réalisés. Là encore, les discussions ont fait apparaître un écart énorme entre les pays en développement et les pays développés. Progressivement, c’est vers un processus centré sur une meilleure compréhension de l’objectif à long terme, à travers des échanges science/politique, que le consensus s’est fait. La prise en compte de la période "pré-2020" reste cependant problématique.

Finalement, un compromis a été trouvé : un rapport (§§ 18-21) des tables rondes portant sur la période pré-2020 sera pris en compte dans le 2e examen périodique.

Égalité des sexes et droits de l'homme

La question des droits de l'homme était très présente à la COP25. Le point le plus frappant inscrit à l'ordre du jour était sans aucun doute le renforcement du programme de travail de Lima sur l’égalité des sexes et le changement climatique et un nouveau plan d'action quinquennal pour l’égalité des sexes. En particulier, la référence à la section sur les droits humains de l'Accord de Paris a été remise en question par un certain nombre de pays jusqu'à la fin, mais elle a tout de même été reprise dans la version définitive.

Le plan de travail initial du Groupe de travail de facilitation de la Plate-forme des communautés locales et des peuples autochtones (LCIPP en anglais) a retenu moins l’attention. Mais la LCIPP pourra désormais commencer à mettre pleinement en œuvre ses 3 fonctions – connaissance, renforcement des capacités et politique climatique – dans le respect des droits des communautés locales et des peuples autochtones.

Enfin, il ne faut pas oublier que le lien avec les droits de l'homme avait toute sa place dans les deux principaux thèmes de cette COP, à savoir l'article 6 et la révision du Mécanisme international de Varsovie sur les pertes et préjudices (MIV). Il en a résulté une référence aux droits de l'homme dans la décision du MIV et des interventions très explicites lors des dernières sessions plénières, demandant que les droits de l'homme et les droits des peuples autochtones soient respectés dans la mise en œuvre de l'article 6, ce qui, espérons-le, donnera le ton lors de la reprise des négociations relatives à l'article 6 en 2020.

Financement climatique

Comme dans toutes les COP, le soutien financier à l'action climatique dans les pays en développement a été un des sujets les plus difficiles ; il a même paru trop difficile.

Le débat sur le financement à long terme et l'objectif à long terme de mobiliser 100 milliards de dollars par an d'ici 2020 a été caractérisé par la volonté des pays en développement de poursuivre au-delà de 2020 (date à laquelle ce point de l'ordre du jour devrait être officiellement clos). En fin de compte, aucun accord n'a pu être trouvé sur une décision et la discussion a été de facto reportée à la COP26, où le nouvel objectif à long terme (après 2025) est également à l'ordre du jour. Ainsi, la poursuite de la mise en œuvre de l'objectif financier de l'Accord de Paris visant à rendre tous les flux d'investissement cohérents avec les autres objectifs de Paris (article 2.1.c) a également progressé.

D’autres questions financières étaient liées au blocage géopolitique par les États-Unis

En dehors du circuit de négociation, la Coalition des ministres des Finances pour l'action climatique, forte de 51 pays (dont 16 États membres de l'UE), a annoncé le Plan d'action de Santiago, dans lequel ont été conclus des accords sur la tarification du carbone, sur l'intégration du climat dans la politique économique, sur l'étude des coûts de l'adaptation au climat et des risques financiers liés au climat, et sur le soutien à des CDN ambitieux.

Transparence

Lors de la COP24 à Katowice, les "Modalités, procédures et lignes directrices" du Cadre de transparence amélioré (Enhanced Transparency Framework) de l'Accord de Paris ont été adoptées. C'est sur cette base que toutes les Parties devront dorénavant rendre des comptes. Il a également été décidé de définir, d'ici la COP26 à Glasgow, les outils communs nécessaires pour répondre aux obligations de rapportage, ainsi qu'un programme de formation pour les examinateurs (auditeurs) de ces "Rapports biennaux de transparence".

Il était important de réaliser les progrès nécessaires dans ce domaine à la COP25 et de convenir d'un programme de travail pour 2020, y compris entre les sessions officielles, afin d'achever le travail considérable en temps utile et de prendre les décisions qui s'imposent à la COP26.

Bien qu'en principe les négociations dussent être principalement de nature technique, il n'a pas été possible de progresser sur cette question ni de parvenir à un accord, en partie en raison d’interprétations divergentes de la flexibilité à accorder aux pays en développement.

Ce point de discussion a été de facto reporté à la session suivante du SBSTA en juin 2020, sans qu'un accord sur un programme de travail pour 2020 n'ait été trouvé. Les chances qu'une décision générale sur cette question soit entérinée à la COP26 ont par conséquent étaient fortement réduites.

Multilateral Assessment

La Belgique a été soumise pour la 3e fois à un "Multilateral Assessment". Durant cet examen, la Belgique a présenté à la communauté internationale un état des lieux concernant les évolutions récentes de ses émissions de gaz à effet de serre, et un bilan des progrès dans la réalisation de ses objectifs en matière de réduction d’émissions. Elle a également répondu aux questions du Japon, du Brésil, de l’Inde, de la Nouvelle-Zélande et de la Suisse, portant sur différents aspects de nos politiques de réduction d’émissions ainsi que sur l’organisation de la politique climatique et la gouvernance.

La présentation ainsi que l’échange oral de questions-réponses (à la 67e minute) sont disponibles ici.

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Étienne Hannon et Peter Wittoeck du Service Changements climatiques du SPF Santé publique

"Blue COP"

La protection de l'océan est essentielle dans la lutte contre le changement climatique. Et réciproquement, la protection des océans est essentielle pour la protection du climat. La conférence sur le climat à Madrid, surnommée la "COP bleue" par la présidence chilienne, a établi explicitement ce lien. La publication du rapport du GIEC sur les océans et la cryosphère (SROCC) en 2019 et sa présentation lors de la COP l’a confirmé.

Concrètement, cela signifie qu'un total de plus de 80 événements ont été organisés sur ce thème. La Belgique a également été très active, notamment à la suite de l'événement "Blue Leaders" organisé à New York en septembre (pour plus d'informations, voir l’actualité).

Dans les négociations, le Costa Rica, l'Indonésie et les Fidji ont pris les devants en demandant l'organisation d'un dialogue en 2020 sur l'intégration des actions relatives aux océans dans la politique climatique. Les discussions sur ce point ont été très difficiles, car certains pays se sont opposés au lancement de points supplémentaires à l’ordre du jour et aux programmes dans le cadre de la CCNUCC, craignant de créer un précédent pour d'autres thèmes (sectoriels). En revanche, l'Arabie saoudite – soutenue par le groupe africain, mais contrée par le Brésil, l'Argentine et l'Uruguay notamment – a rendu la discussion encore plus complexe en exigeant que les liens entre l'utilisation des terres et le climat (sur lesquels le GIEC a également publié un "Rapport spécial" en 2019 - SRCCL) soient traités de manière égale. Finalement, il a été décidé d'organiser un dialogue sur ces deux sujets au SBSTA 51 en juin 2020.

Déclarations

  • Discours de la Première ministre Sophie Wilmès à l’ouverture de la COP le 2 décembre.

  • Discours de la Ministre fédérale, Marie Christine Marghem, à l’ouverture de la COP.


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La ministre fédérale, Marie Christine Marghem (à gauche), et les trois ministres régionaux du climat,
Zuhal Demir (Flandre, à droite), Philippe Henry (Wallonie, au centre) et Alain Maron (Bruxelles-Capitale, à gauche)