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 Négociations climatiques de 2016

 De Paris à Marrakech

 

 

 Session de négociations à Bonn, du 16 au 26 mai


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L'Accord de Paris, obtenu lors du sommet sur le climat fin 2015 (COP21), offre un nouveau cadre pour la politique climatique internationale. Le premier round de négociations après ce sommet climatique, qui s'est tenu à Bonn du 16 au 26 mai 2016, avait dès lors pour objectif principal de "traduire" les mandats pour la mise en œuvre opérationnelle de l'accord en termes d'ordres du jour et de programmes de travail pour les différentes institutions dans le cadre de la Convention des Nations Unies sur le Climat.
 
Les négociations de Bonn ont commencé sous une bonne étoile: la COP21 avait en effet débouché sur une ambiance exceptionnellement constructive pour l'obtention d'un vaste accord, ambitieux dans chacun de ses éléments.  Cette ambiance a donné naissance à ce que l'on appelle "l'esprit de Paris", à savoir une grande loyauté entre toutes les Parties tant pour l'accord dans son ensemble que pour certains éléments qui, en premier lieu, représentaient les aspirations de certains groupes.

 

Les défis pour la réunion de Bonn

Entre le sommet sur le climat de Durban (2011) et celui de Paris (2015), les négociations sur l'Accord se sont déroulées au sein d'un seul organe subsidiaire, la Plate-forme de Durban pour une action renforcée (Durban Platform for Enhanced Action - ADP). À la suite du sommet de Paris, en revanche, des mandats ont été délivrés à un grand nombre d'organes, ce qui crée un paysage de négociation plus complexe comprenant:

  • les organes constitués pour l'adaptation (Adaptation Committee - Comité de l'Adaptation), le financement (Green Climate Fund - Fonds Vert pour le Climat et Standing Committee on Finance - Comité permanent des Finances) et la technologie;
  • les organes subsidiaires habituels de la Convention sur le Climat (SBI et SBSTA), qui ont notamment reçu des mandats spécifiques supplémentaires pour les mécanismes de marché et le "global stocktake" (bilan global préalable);
  • un nouvel Ad hoc Working Group on the Paris Agreement (APA) (groupe de travail ad hoc sur l'Accord de Paris), chargé notamment de préparer la mise en œuvre de l'Accord de Paris et donc de préparer la première Conférence des Parties de l'Accord de Paris (CMA ou Conference of the Parties serving as the Meeting of the Parties to the Paris Agreement).

Un défi supplémentaire est la possible entrée en vigueur anticipée de l'Accord de Paris, dès qu'un double seuil sera atteint (une ratification par 55 pays responsables conjointement d'au moins 55% des émissions mondiales). Lors de la cérémonie très réussie de signature de l'Accord à New York le 22 avril 2016 (177 pays l'ont signé!), un élan a été donné, principalement sous l'impulsion des USA et avec le soutien du Secrétaire général des N.-U. Ban Ki Moon, pour une entrée en vigueur dans le courant de cette année.  C'est évidemment positif, mais cela entraîne aussi quelques corollaires:

  • Certains pays sont inquiets que dans le cas d'une entrée en vigueur aussi rapide, ils soient exclus du processus décisionnel au sein de la Conférence des Parties de l'Accord de Paris (CMA).  Pour l'UE également, où la proposition de la Commission pour une répartition des charges entre les 28 états membres n'a été déposée qu'en juin, cet élément constitue un souci.
  • L'entrée en vigueur pourrait déboucher sur une réunion de la CMA qui se tiendrait avant l'achèvement du travail préparatoire par l'APA et les organes subsidiaires.

 

Le déroulement des négociations

Pendant les premiers jours de la session de Bonn, les discussions sur l'ordre du jour de l'APA et quelques adaptations de l'ordre du jour des organes subsidiaires (SBI et SBSTA) ont mobilisé une part importante du temps de négociation: une transcription littérale des mandats de l'Accord de Paris présentait en effet certaines lacunes. Pour l'adaptation surtout, les ordres du jour et programmes de travail de l'APA et du SBI devaient d'abord être adaptés à "l'esprit de Paris".

Le travail des organes subsidiaires a toutefois pu commencer dès le premier jour, et le bilan de celui-ci a été jugé positif par beaucoup de Parties.  Voici quelques exemples de ce travail:

  • Un « échange de vues » a pour la première fois été organisé dans le cadre du processus ‘Consultations et Analyses Internationales’ (ICA), au cours duquel une dizaine de pays en développement ont pu présenter leur politique. Des enseignements pour le futur système de transparence et de comptabilisation ont déjà été tirés de ce premier échange.
  • Des présentations ont été données par le GIEC et des discussions ont été menées sur le rôle des rapports du GIEC dans le "global stocktake".
  • Au niveau de l'adaptation, du financement, de la transparence et de la comptabilisation, les mandats de l'Accord de Paris ont commencé à être exécutés.

Après l'obtention d'un compromis dans la discussion sur l'ordre du jour de l'APA, l'attention s'est portée sur l'organisation du travail, ceci a débouché sur les conclusions de l'APA. Pour tous les éléments de fond de l'ordre du jour, il est demandé aux délégations de présenter leurs points de vue d'ici le 30 septembre, lesquels seront synthétisés par le Secrétariat dans des documents d'information pour les différents points de l'ordre du jour. Pour les prochaines sessions de négociations, un groupe de contact unique est mis sur pied, au sein duquel 2 co-facilitateurs seront désignés pour tous les points de l'ordre du jour.

Un constat frappant et parfaitement en phase avec la complexité et la décentralisation de la mise en œuvre de l'Accord évoquées ci-dessus, est qu'une place particulièrement importante a été prévue pour des sessions où l'on a gardé une vue d'ensemble des activités au sein des différents organes.  Ceci restera une constante à l'avenir.

Pour la préparation de l'entrée en vigueur de l'Accord et des défis que cela entraîne, la présidence actuelle (française) et la présidence future (marocaine) de la COP ont mené des consultations. L'option a été examinée de suspendre la CMA  – dans le cas où de nombreux pays n'auraient pas achevé leur processus de ratification – lors de sa première session et de la reporter à l'année suivante. Ceci donnerait à l'APA et aux organes subsidiaires un délai supplémentaire pour achever leurs travaux. Une autre option consiste à appliquer le principe d'inclusivité au sein des différents organes qui permet d’outrepasser temporairement la distinction de fait entre Parties à l'Accord et Observateurs (Etats qui n’auraient pas encore ratifié l’Accord, mais seulement signé). Ces consultations ont démontré qu'un large consensus existe pour s'assurer que toutes les Parties qui ont signé l'Accord soient effectivement associées au processus décisionnel relatif à la mise en œuvre opérationnelle.  Une solution définitive n'existe toutefois pas encore et ne peut être attendue que lors de la COP22 à Marrakech en novembre 2016.

Malgré des débuts laborieux, les Parties à Bonn sont parvenues à relancer le processus de négociation multilatéral après l'euphorie de Paris. La mise en œuvre opérationnelle des arrangements politiques de l'Accord de Paris comporte encore de nombreux défis pour les années à venir.  

Le fait que la session de Bonn constitue un nouveau départ pour des discussions de fond, et qu'aucun autre round de négociations formel intermédiaire ne soit prévu avant la COP22, signifie bien sûr aussi que plus aucune décision formelle ne pourra être prise en période préparatoire à la COP22. Le Maroc souhaite toutefois, à l'instar de la France en préparation de la COP21, organiser une ou plusieurs réunions préparatoires informelles et prévoit également une pré-COP. Pour ce qui est de l'ordre du jour de la COP22, un accent important sera mis sur le lancement et "la mise en vitrine" d'actions immédiates, principalement au niveau de thèmes qui suscitent un grand intérêt pour les Etats de l'Afrique, comme l'agriculture, l'adaptation, le Loss & Damage (pertes et préjudices) et le financement.

Enfin, Christiana Figueres, Secrétaire exécutive du secrétariat de la Convention des Nations Unies sur le Climat (CCNUCC), arrivait en fin de mandat à Bonn. Celle-ci a reçu d'abondantes éloges et passe le flambeau à la Mexicaine Patricia Espinosa, présidente de la COP 16 en 2010, à partir du mois de juillet. Dans la foulée, une revalorisation de la fonction de "Sous-secrétaire général" a été effectuée, ceci devrait renforcer encore le statut du climat au sein des N.-U.

 

Rapport détaillé et photos